PPP争议解决系列：特许经营项目中程序违法会影响特许经营权收回效力吗？

 受到被特许人合同履行能力变化、政策变动等一系列影响，实践中经常会出现特许经营权被收回的情况。在政府方收回特许经营权时，除需要符合实体要件，例如符合合同约定的解除条件外，还应注意程序的合规性，例如需履行必要的听证程序等。如果政府方行为存在程序违法，是否会影响特许经营权收回的效力？社会资本方在特许经营权被收回时又如何行使救济权利？笔者希望通过一起典型的行政协议案例对上述问题进行阐述。

 

关键词：合同解除、特许经营权收回、程序合规

1.裁判要旨

寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案【（2017）鲁行终191号 】

被告寿光市人民政府授权寿光市住房和城乡建设局与原告寿光中石油昆仑燃气有限公司签署《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，授予昆仑燃气公司在寿光市从事城市天然气特许经营权。因昆仑燃气公司未能在协议约定期限内完成项目建设，在未经听证的情况下，寿光市政府作出通知，决定收回昆仑燃气公司部分区域的特许经营权。在综合衡量社会公共利益与企业合法权益后，法院认为本案取消特许经营权虽实体正确，但存在程序违法，故作出确认违法判决但不撤销该行政行为，并要求政府方采取补救措施，对昆仑燃气公司的合法投入予以合理弥补。

2.案情概览

1.2011年7月15日，被告寿光市政府授权寿光市住房和城乡建设局与原告昆仑燃气公司协商共同开发寿光市天然气综合利用项目，双方签订了《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》（以下简称“《合作协议》”）。

2.2014年7月10日，因昆仑燃气公司未在《合作协议》约定的时间内完成项目建设，寿光市住建局对昆仑燃气公司发出催告通知，要求昆仑燃气公司收到催告通知后2个月内完成管道天然气经营许可手续办理，否则将收回特许经营权。

3.2016年4月6日，寿光市政府作出寿政办发［2016］47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》，决定按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权，并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。

4. 昆仑燃气公司不服该决定，向被告潍坊市政府申请行政复议。2016年8月2日，被告潍坊市人民政府作出潍政复决字［2016］第161号《行政复议决定书》，维持了寿光市人民政府收回昆仑燃气公司燃气经营区域授权的决定。

5.昆仑燃气公司仍不服，提起本案行政诉讼，请求法院确认被告寿光市政府收回原告燃气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。

案件大事记

2011.7.15

寿光市人民政府授权寿光市住建局与昆仑燃气公司协商共同开发寿光市天然气综合利用项目。

2014.7.10

寿光市住建局对昆仑燃气公司发出催告通知。

2015.6.29

昆仑燃气公司向寿光市人民政府出具项目建设保证书，如不能完成，将自动退出政府所授权的经营区域。

2016.4.6

寿光市人民政府收回昆仑燃气公司授权，并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。

2016.8.2

潍坊市人民政府作出《行政复议决定书》，维持了寿光市人民政府收回昆仑燃气公司燃气经营区域授权的决定。

2016.12.21

一审判决，寿光市政府有权依约解除合同并收回原告经营区域授权。

2015.11.16

二审改判，寿光市政府收回燃气经营区域授权的行为证据充分，但违反法定程序。不撤销该行政行为。

3.裁判规则解读

1.行政协议案件可在不违反行政法和行政诉讼法强制性规定条件下适用民事法律规范

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

在对行政协议纠纷进行审查时，不仅需要在行政法层面对其合法性进行审查，还需要结合民事法律对行政协议成立、效力、解除等行为效果进行评价。本案中，从昆仑燃气公司签署《合作协议》到寿光市政府作出解除决定，长达5年时间，昆仑燃气公司未能完成全部的项目建设。经政府方多次催促、昆仑燃气公司也出具承诺函的情况下，昆仑燃气公司仍未能完成全部的项目建设，符合《民法典》第五百六十三条规定的当一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行及导致合同目的不能实现的情况。对此，法院认为：“昆仑燃气公司在寿光市政府给予的合理期限内，长期无法完成授权经营区域内的项目和建设，致使相关经营区域供气目的无法实现，协议解除的法定条件成立。”据此，法院参照民事合同法定解除的条件，认定寿山石政府收回特许经营权具有合法性。

2.政府以行政协议违约为由收回经营许可权的，应符合法定听证程序。

在本案中，由于寿光市政府收回的仅是部分区域的燃气经营授权，而非解除整体特许经营协议，因此一审法院和二审法院在收回区域授权是否存在程序违法上存在不同认定。一审法院认为：“因寿光市政府系依据合作协议中有关违约责任收回原告的经营区域授权，非燃气经营许可的收回，故原告认为被告未履行听证程序违法的主张于法无据，法院不予采信。”而二审法院认为：“寿光市政府对供气行业依法实施特许经营，决定收回上诉人燃气经营区域授权，应当告知上诉人享有听证的权利，听取上诉人的陈述和申辩。上诉人要求举行听证的，寿光市政府应当组织听证。而寿光市政府未提供证据证明其已履行了相应义务，其取消特许经营权的行为不符合上述法律规定，属于程序违法。”

根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”一审法院是实际上是混淆了燃气经营许可与特许经营权，认为区域特许经营权收回不需履行听证程序，二审法院予以纠正，明确收回部分区域的特许经营权仍属于取消特许经营权的行政行为，应履行法定的听证程序。

3. 在程序违法的情况下，如果撤销行政行为将导致社会利益减损，应判决确认违法但不撤销，并要求政府方采取必要的补救措施

根据《行政诉讼法》第七十条、第七十四条规定，违反法定程序，但撤销行政行为将导致国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应判决确认违法但不撤销行政行为。

本案中，虽然政府方未履行法定的听证程序导致程序违法，但区域内的特许经营权已经另行授予第三方，撤销政府方行政行为将导致区域内居民用气受到较大影响，故法院综合衡量社会公共利益和社会资本方利益后，判决确认违法但不撤销，同时要求政府方采取必要补救措施并对社会资本方投入进行补偿，体现了法院在行政协议案件裁判过程中，对优先保护社会公共利益及依法保护社会资本方合法权益的裁判价值取向。

4.启示和建议

1.对社会资本方

在特许经营项目中通常会对社会资本方完成项目建设期限进行约定，如未在约定的期限内完成项目建设，社会资本方将面临政府方收回特许经营权的风险。因此，建议社会资本方在与政府方进行磋商谈判时，提前在特许经营协议中约定政府方收回特许经营权的限制性条件，降低非社会资本方原因导致的项目建设逾期造成政府方提前收回特许经营权的风险。

同时，社会资本方还应加强履约管理，避免在过程中因自身原因导致项目建设逾期，从而触发特许经营协议中约定的解除事由。同时还应避免因违约行为导致协议目的无法实现，构成法定解除事由，从而导致政府方有权收回特许经营权。

最后，特许经营权收回不仅需要符合实质要件，还需要符合程序要件。如果政府方在收回特许经营权时未履行听证等法定义务，社会资本方可以启动司法程序，在实质合法、程序违法的情况下，要求政府方履行必要的补救措施，对社会资本方进行补偿。

2.对政府方

在特许经营项目中，往往对社会资本方资质和能力有着较高的要求，随意收回特许经营权可能导致社会公共利益和社会资本方利益的双重减损。因此，即使在特许经营协议对政府方收回特许经营权进行了约定，建议政府方在收回特许经营权时仍应审慎处理，在社会资本方仍有能力完成项目建设、提供特许经营服务的情况下，不应随意收回特许经营权，以保障区域内特许经营服务平稳提供。

当发生社会资本方无法继续投入、无力在协议约定期限内完成项目建设时，政府方依照协议约定有权收回特许经营权，但仍应履行必要的法定程序，例如进行听证，以保障社会资本方程序权利不受侵犯，保障收回特许经营权的行政行为合法合规。

最后，从合理性角度出发，如社会资本方已投入资金进行项目建设，政府方收回特许经营权导致社会资本方一定程度损失，在程序违法的情况下，政府方应采取相应的补救措施，并对社会资本方进行必要的补偿。